Семик А. А.
Название публикации
РОССИЙСКАЯ ПОЛИЦИЯ ПОРЕФОРМЕННОЙ ЭПОХИ: К ПРОБЛЕМЕ МОДЕРНИЗАЦИИ
Автор(ы)
А. А. Сёмик
Основной материал
В 1802 году в России были учреждены министерства, в том числе и Министерство внутренних дел. Несмотря на неоднократные реорганизации, ведомство ожидала блестящая перспектива. В исторически непродолжительном времени здесь сосредоточились фактически все важнейшие функции внутреннего управления страной. В частности, министерство стало курировать деятельность губернаторов, которым, в свою очередь, была подчинена на местах полиция. Таким образом, через губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и борьбой с преступностью.
Листая архивные документы того времени "Дела по составлению в губерниях милиции и ополчения", мы видим высокую степень административной активности. Повсеместно производился "набор и поступление в Милицию людей из разных селений и городов" в различных губерниях (1), создавались разнообразные "Манифесты и Инструкции о составлении подвижной милиции" (2). При этом главным подразделением МВД стал департамент внутренних дел, разделенный позднее на департаменты полиции исполнительной и хозяйственной. В уездах была учреждена должность станового пристава, а позднее его помощника - полицейского урядника.
Отмечая довольно большой объем работы по строительству органов полиции, проделанный в дореформенный период, нельзя не указать на тот факт, что она в решающей степени основывалась на своеобразном "остаточном" принципе. Империя, претендовавшая на роль "жандарма Европы", все же не ставила в качестве приоритетной задачу борьбы с внутренней уголовной преступностью. Внешние задачи, несомненно, превалировали.
Не случайно характерной чертой русской полиции являлся ее военизированный характер. На службу в полицию в основном переводились отставные армейские офицеры. Низшие полицейские комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, тех, кто по возрасту или состоянию здоровья уже не мог служить в полевых войсках. По мере возможности, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности и население - по одному человеку с каждых десяти дворов (десятские), а в качестве старшего над ними - один человек с каждых ста дворов (сотский).
Эпохальное по своей исторической значимости освобождение крестьян, начатое реформой 1861 года, со всей очевидностью выявило все несовершенство подобной конструкции. Падение крепостного права, революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов привели к тому, что правительству в 60-80-х годах XIX века пришлось провести серьезную реформу полиции. При некотором росте ассигнований на полицейский аппарат, основная ставка первоначально была сделана на унификацию и создание более стройной вертикали. В частности уездная полиция была объединена с полицией уездных городов, созданы единые уездные полицейские управления, возглавлявшиеся исправником (3). Впрочем, правительство все же решило вопрос "об ассигновании 4 миллионов рублей на усиление средств земской полиции" на период 1860-1864 годы (4).
Существенные изменения произошли и в области комплектования кадров полиции (в связи с военной реформой 1874 года был введен принцип вольного найма по контракту). Соответственно, было существенно увеличено жалование, введены пенсии, различные виды льгот за выслугу. В этот же период более четко были определены функции полиции (проведение следствия передано судебным следователям, была снята часть функций хозяйственного порядка и т. д.). Именно в это время учреждены должности участковых урядников, в городах увеличилась численность околоточных надзирателей. Однако при всем этом в утвержденной министром внутренних дел инструкции околоточным надзирателям вспомогательные полицейские функции возлагались также на дворников.
Рассматривая ход реформ, осуществлявшихся в 60-70-е годы XIX века, следует отметить целый ряд преобразований, свидетельствующих о заметном росте интереса к проблемам совершенствования деятельности полиции. Вот лишь несколько документов, характеризующих реформы полиции тех лет. В 1866 году принимаются решения "О лечении полицейских чинов в городских больницах даром" (5), "О предоставлении полицейским правлениям права наложения штрафов за маловажные проступки на всех лиц без различия сословий" (6). В свою очередь, хозяйственный департамент МВД принимает ряд серьезных ведомственных документов: "О содержании полиции", "О денежных средствах, расходуемых на содержание полиции" (7).
К числу наиболее заметных следует отнести и мероприятия, направленные на повышение уровня образования среди полицейских. Уже в начале 70-х годов можно отметить целый ряд документов, свидетельствующих о стремлении правительства усилить аппарат МВД дипломированными специалистами (8). А в 1879 году департамент полиции исполнительной выдвигает в правительство проект школы для полицейских урядников. В 1880 году появляется документ департамента полиции исполнительной "О школах для полицейских урядников в разных губерниях" (9).
И все же наиболее заметной чертой государственной политики в области полицейского строительства следует считать преобладающее внимание к вопросам совершенствования политической полиции. Ее радикальная реформа была проведена уже в 1867 году. Вместо жандармских округов были созданы жандармские управления в каждой губернии России, они объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений. (Лишь в отдельных регионах страны были сохранены жандармские округа.) Поводом для такой реформы было покушение на императора Александра II в 1866 году, хотя были и другие, более глубинные причины. В 70-х годах главной фигурой в революционном движении России стал революционер-разночинец, это в свою очередь требовало создания достаточно большой сети губернских жандармских органов для наблюдения за широкими слоями либерально настроенной интеллигенции и студенчеством.
Сложная политическая обстановка привела к структурным изменениям в системе МВД. В связи с народовольческим террором в стране были учреждены должности временных военных генерал-губернаторов в наиболее крупных и стратегически важных городах: Москве, Петербурге, Одессе, Киеве, Харькове. Эти должностные лица были наделены чрезвычайными полномочиями, им подчинялись жандармские органы, полиция, войска и гражданская администрация. Тем не менее обстановка резко накалялась. В начале 1880 года была создана верховная распорядительная комиссия, которую возглавил граф Лорис-Меликов, наделенный диктаторскими полномочиями. МВД, корпус жандармов, генерал-губернаторы, военные - все были подчинены ему. Опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации МВД в августе 1880 года. Было упразднено III отделение собственной царской канцелярии, а общее руководство политической полицией и корпусом жандармов было возложено на министра внутренних дел, получившего звание шефа жандармов. В ведении МВД было сосредоточено руководство как политической, так и общей полицией.
В 1881 году было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, определявшее, что направление действий "по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит Министру Внутренних Дел. Требования его, к сим предметам относящиеся, подлежат немедленному исполнению всеми местными начальниками…" (10). Права полиции серьезно расширялись. В частности, ей было дано право ареста или высылки любого лица (на срок до 5 лет под надзором полиции) в административном порядке, закрытия учебных заведений и др.
Наряду с крайней политизацией деятельности органов полиции, к числу наиболее существенных черт их развития в пореформенный период следует также отнести заметное усложнение организационной структуры, связанное с глубоким изменением социальной структуры общества. Множившиеся полицейские аппараты с трудом поддавались даже условной научной классификации. В "полицейском праве" конца XIX- начала XX веков попыток такой классификации немало. На наш взгляд, они лишь подтверждают нерешенность вопроса создания оптимальной организационной конструкции. Власти пытались реагировать не системно, а непосредственно на всякую вновь возникавшую проблему.
Так, например, подъем и развитие промышленности привели к увеличению численности городских жителей, в частности - рабочих. Естественно, что эта категория населения стала одним из главных объектов для полиции. В частности, был принят закон "Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений". Однако поскольку средства для этих целей изыскивались с трудом, правительство сделало ставку на частный капитал, что привело к возникновению "фабричной" полиции.
К сожалению, выход из столь непростой ситуации так и не был найден. Переход от отдельных частных решений к системным реформам так и не произошел. Революционные события 1905-1907 годов лишь закрепили за МВД роль военно-политического инструмента власти в деле подавления растущего недовольства населения.
Между тем обстановка требовала коренной реформы полицейской системы. С первым ее проектом выступил в 1907 году П. А. Столыпин. Он считал, что необходимо усиление взаимодействия различных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. В губерниях не было создано какого-либо органа, объединяющего деятельность губернской полиции. Все полицмейстеры городов и исправники уездных управлений подчинялись губернатору напрямую. Губернские жандармские управления и вовсе были независимы от губернатора. П. Столыпин предложил ввести на местах должности помощника губернатора по делам полиции, которым следовало подчинить общую, жандармскую полицию и охранные отделения. Все регламентирующие деятельность полиции документы предлагалось объединить в "Устав полицейский", создать сеть полицейских учебных заведений, существенно повысить оклады служащим полиции и жандармерии, так как только при хорошей оплате труда возможна борьба с коррупцией в полиции. Были предложены и другие проекты, которые, впрочем, не расходились принципиально с предложениями П. Столыпина. Однако правительство ограничилось лишь небольшим увеличением штатов губернских жандармских управлений. Системная реформа так и не была проведена.
Библиография
1. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1304. Оп. 1.
Д. 3. Л. 3.
2. РГИА. Ф. 1304. Оп. 1. Д. 1. Л. 281.
3. РГИА. Ф. 1286. Оп. 30. Ед. хр. 62. Л. 12
4. РГИА. Ф. 1286. Оп. 21. Д. 1090. Л. 265.
5. РГИА. Ф. 759. Оп. 22. Д. 149. Л. 6.
6. РГИА. Ф. 1405. Оп. 64. Д. 373. Л. 4.
7. РГИА. Ф. 1287. Оп. 23. Д. 1337. Л. 72.
8. РГИА. Ф. 1284. Оп. 50. Д. 94 Л. 6; Д. 112. Л. 21 и др.
9. РГИА. Ф. 1286. Оп. 41. Д. 39. Л. 78.
10. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. 1. № 350.